程 浩
近年來,伴隨著快速推進的城市化進程和住房商品化演進,不少大中型城市的城中村或近郊,均出現(xiàn)了在集體土地上開發(fā)建設并入市交易的小產權房,且呈蔓延之勢,其社會影響倒逼政府相關部門進行相關政策的頂層設計。
小產權房是市場經濟的產物
就市場經濟發(fā)展來看,小產權房是市場經濟的產物。市場經濟發(fā)展中涉農土地的不同利益主體,主觀上都想通過小產權房開發(fā)或交易,進行套利、逐利和分利,從而助推小產權房市場脫離監(jiān)管而生成壯大。小產權房買賣的市場客觀上已形成并頗具規(guī)模,成了“尾大不掉”之勢。強烈的利益訴求、利益驅動及其博弈,對住房的現(xiàn)實客觀需要,以及政府解決小產權房問題的艱巨性,共同助長了小產權房開發(fā)、交易現(xiàn)象的屢禁不止??梢哉f,正是在政府現(xiàn)行規(guī)制政策不適足、監(jiān)管不到位的情況下,小產權房市場才得以形成并逐步做大。
尚缺失適足性規(guī)制政策
第一,近年來有關小產權房的規(guī)制政策,以禁建禁售小產權房為根本取向,采取的措施基本屬于行政化的手段,主要包括停建停售、禁通水電網氣、強制拆除等。相關政策沒能及時回應農民(或農民集體)要求分享土地增值收益的利益訴求,也沒有充分認識到城市高房價背景下小產權房入市交易,對解決城市低收入人群基本居住需求的積極意義。因此,政策規(guī)制的目標存在一定局限性,規(guī)制的措施過于行政化。
第二,現(xiàn)階段的住房政策對住房政策本應承擔的社會保障功能重視不夠,對滿足居民合理住房需求、妥善解決住房短缺問題準備不足。政府部門即使對經濟結構調整、城市化進程加快、收入差距拉大等帶來的多樣化、多層次的城市住房需求有所認知,也缺乏可操作的目標和規(guī)劃,因此難以形成整體性、系統(tǒng)性的住房市場調控政策。在此背景下,相關部門有關小產權房市場規(guī)制的頂層設計,難免有缺失、脫節(jié)乃至沖突,更沒有形成整體性、系統(tǒng)性的規(guī)制方案,突擊執(zhí)法、個案查處、嚴防死守等短期應急取向還比較突出。
第三,現(xiàn)行法律法規(guī)中,尚沒有“小產權房”的概念,沒有適用于小產權房處置的條款。我國目前只有適用于城市規(guī)劃區(qū)國有土地的商品住房開發(fā)、建設和銷售管理的《城市房地產管理法》,沒有在集體土地上住房建設和銷售的專門管理法規(guī)。曾經引導城市居民可以到農村購房或申請用地建房的《土地管理法》有關條款修改后,小產權房的開發(fā)建設并入市流轉已失去了法律依據(jù)。
第四,從政策執(zhí)行效果看,除領導督辦或媒體曝光的少量小產權房案件外,絕大多數(shù)小產權房并未得到及時規(guī)制,政策的選擇性、扭曲性、差異化執(zhí)行乃至不執(zhí)行等情況時有發(fā)生。小產權房停建停售、強制拆除等行政措施,盡管合乎現(xiàn)行政策的規(guī)制精神和要求,但也很容易造成一些不容忽視的社會問題。如強制拆除小產權房,既可能造成建筑材料和建設資金的巨大浪費,給買賣雙方造成經濟損失,也可能激化社會矛盾,影響社會穩(wěn)定。一些地方政府還經常利用信息優(yōu)勢和對集體土地的實際控制權,有選擇地對待中央有關小產權房市場規(guī)制的政策,造成政策執(zhí)行阻滯。
探索新的“路徑選擇”
小產權房市場規(guī)制亟須突破長期以來形成的立法、決策中的“路徑依賴”,探索新的“路徑選擇”,進行“頂層設計”。
首先,應結合集體土地使用管理現(xiàn)狀、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求,以及城市低收入人群對基本居住的合理需求,適時調整政策的規(guī)制目標取向,分情況確立分類規(guī)制的政策導向。早在
其次,應允許并鼓勵地方政府結合實際,制定和實施一些經濟性改革政策和創(chuàng)新舉措,通過經濟手段規(guī)制小產權房市場。考慮到國家現(xiàn)行政策對小產權房買賣行為做出了限制,地方政府也可以嘗試通過變更合同關系的方式,將已經發(fā)生的存量小產權房的買賣行為轉化為租賃行為,將小產權房買賣合同轉化為租賃合同。當然,地方政府對違法頂風建造小產權房者,仍要依法追究其經濟乃至刑事責任,以有效杜絕小產權房違法現(xiàn)象的蔓延。
再次,以發(fā)布行政政策措施、先試點后推廣的方式,推進集體建設用地直接入市流轉,以回應農民或農民集體要求分享土地增值收益的利益訴求。促進、監(jiān)督政府有關部門完善房地產市場監(jiān)管,參照商品住房開發(fā)交易的各環(huán)節(jié)管理,對小產權房市場進行依法規(guī)制。
最后,應在廣泛調研、論證、聽證基礎上,整合修訂涉及集體土地的最主要的法律條款及其配套規(guī)定,依法統(tǒng)一解決小產權房市場規(guī)制問題。貫通城鄉(xiāng)兩個住房市場,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)住房發(fā)展,解決居住民生問題。
?。ū疚南祰臆浛茖W2013年度規(guī)劃項目《集體土地制度視角下的小產權房開發(fā)管制政策研究》、教育部2013年度人文社會科學研究青年基金項目《小產權房開發(fā)管制政策頂層設計——基于土地制度與住房政策的視角》階段性成果)