將《民法典》實施融入依法行政全過程

李瑰華

2020年11月16—17日，中央全面依法治國工作會議在京召開，習近平總書記指出，要堅持以人民為中心，推進全面依法治國的根本目的是依法保障人民權(quán)益，并強調(diào)建設法治政府是全面推進依法治國的重點任務和主體工程，要率先突破。黨和國家歷來重視人民權(quán)益保障和法治政府建設。2015年中共中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》將“人民權(quán)益切實有效保障”作為法治政府實現(xiàn)的衡量標準之一?！缎姓V訟法》（1989）、《行政處罰法》（1996）、《行政許可法》（2003）、《行政強制法》（2011）等行政法律制度的主要內(nèi)容就是通過規(guī)范權(quán)力運行從而切實保障人民權(quán)益。改革開放以來，政府權(quán)力和民事主體權(quán)利之間關(guān)系發(fā)生了深刻變化。

　　2020年5月28日，十三屆全國人大三次會議表決通過了《民法典》。《民法典》的頒布恰逢其時，從私法領域系統(tǒng)明確了民事主體的“權(quán)利清單”，積極地呼應了新時代“人民權(quán)益切實有效保障”之要求，具有鮮明的中國特色、實踐特色和時代特色。習近平總書記指出，各級政府要以保證《民法典》有效實施為重要抓手推進法治政府建設，把《民法典》作為行政決策、行政管理、行政監(jiān)督的重要標尺，不得違背法律法規(guī)隨意作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或增加其義務的決定。要規(guī)范行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查、行政裁決等活動，提高依法行政的能力和水平。依法嚴肅處理侵犯群眾合法權(quán)益的行為和人員。習近平總書記的講話明確要求將《民法典》實施融入依法行政全過程，深刻揭示了新時代《民法典》實施和依法行政之間的關(guān)系。

　　第一，“權(quán)利清單”為“權(quán)力清單”劃定了法律邊界。在充分總結(jié)民事法律實踐問題的基礎上，《民法典》對包括“人格權(quán)”“身份權(quán)”“物權(quán)”“債權(quán)”“知識產(chǎn)權(quán)”等在內(nèi)的“權(quán)利清單”進行了系統(tǒng)規(guī)定，權(quán)利體系制度更加成熟更加定型，為政府“權(quán)力清單”劃定了運行的私法邊界?！睹穹ǖ洹返谌龡l規(guī)定：民事主體的人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利以及其他合法權(quán)益受法律保護，任何組織或者個人不得侵犯。法諺有云：“風能進，雨能進，國王不能進。”以民事權(quán)利為核心形成的社會和市場，屬于“私領域”，故又被稱作私權(quán)利。以行政權(quán)力為核心形成的政府，屬于“公共行政領域”，行政權(quán)力是公權(quán)力的重要組成部分。任何私權(quán)利都不是絕對的，當私人行為違法、市場失靈、信息不對稱、私人行為發(fā)生嚴重負外部性等特殊情形出現(xiàn)時，政府公權(quán)力可以依法限制和剝奪私權(quán)。政府制定涉及公民權(quán)利義務的規(guī)則，需要遵守法律保留和法律優(yōu)位。總之，政府須依法執(zhí)法，遵守“法無授權(quán)即禁止”的基本精神。

　　第二，某些民事權(quán)益實現(xiàn)和保障依賴政府職責的履行。對于一些傳統(tǒng)民事權(quán)益而言，只要包括政府在內(nèi)的義務主體不積極實施侵權(quán)行為，其權(quán)利一般就能得以實現(xiàn)，如公民的人格權(quán)、動產(chǎn)物權(quán)、債權(quán)等。但是現(xiàn)代風險社會條件下存在一些特殊的民事權(quán)益，需要政府權(quán)力積極介入，以實現(xiàn)更好的保護。所謂“民法是慈母，行政法是慈父”。如在房屋、土地等物權(quán)交易實踐中存在巨大風險，不利于不動產(chǎn)物權(quán)特別保護，故此，法律規(guī)定獲得政府登記的不動產(chǎn)物權(quán)人，取得公示的、排他的物權(quán)保護效力。為穩(wěn)固婚姻和家庭，對配偶權(quán)利進行有效保護，法律規(guī)定經(jīng)過政府登記的婚姻當事人的權(quán)益受法律保護。當出現(xiàn)災難等特殊情形時，須要政府積極進行行政救助和行政給付，以保障特殊時期特殊群體的民事權(quán)益的實現(xiàn)。還如，當公民的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)正在遭受侵害或即將遭到侵害的風險時，公安機關(guān)接到報警后依法負有及時保護的出警義務。對于其他類合法權(quán)益遭受侵害，法律賦予民事主體向相關(guān)政府部門進行投訴舉報的權(quán)利。總之，涉及民事權(quán)益保護的政府職責，遵守“法律授權(quán)必須為”的基本原則。

　　第三，某些政府行為需要遵守《民法典》基本原則及相關(guān)規(guī)定?？萍佳该桶l(fā)展和社會快速變動導致立法必須授予政府大量的裁量權(quán)。合理行政要求政府裁量權(quán)的行使需要遵守公平、誠信、公序良俗、綠色等《民法典》的原則精神。另外，隨著政府治理方式的轉(zhuǎn)變，行政協(xié)議成為政府管理的重要方式。行政協(xié)議中政府既需要遵守行政法律制度，也需要遵守《民法典》中合同法的規(guī)定。存在行政法所規(guī)定的“重大且明顯違法”會導致行政協(xié)議無效，同樣，符合《民法典》合同法無效情形也會導致行政協(xié)議無效。行政協(xié)議中政府既可能承擔行政法律責任，也可能承擔民事法律責任。行政協(xié)議糾紛解決程序中既會涉及行政程序，也會涉及協(xié)商、和解等民事程序。

　　第四，民事權(quán)益保護是《行政復議法》《行政訴訟法》《國家賠償法》直接的立法目的。從權(quán)力源于權(quán)利的基本法學原理分析，民事權(quán)益保護應是所有法律制度的根本目的，即所謂“以人為本”和“以人民為中心”。但是基于公私法制度邏輯，立法的直接目的還是各有不同。《行政復議法》《行政訴訟法》《國家賠償法》均屬于救濟法性質(zhì)。救濟的對象主要就是民事主體的民事權(quán)益。民事主體的民事權(quán)益是提起行政復議、行政訴訟、國家賠償?shù)闹饕獧?quán)利基礎。故此，《行政復議法》中規(guī)定了禁止不利變更原則。《行政訴訟法》將受案范圍限定于那些對民事權(quán)益可能會產(chǎn)生侵害的行政行為領域，將原告資格限定為與被訴行政行為有利害關(guān)系的主體?！秶屹r償法》規(guī)定了政府行為違法侵害民事主體私權(quán)利應該承擔賠償?shù)确韶熑巍＃ㄎ恼聛碓矗褐袊鐣茖W網(wǎng)   作者單位：西北政法大學行政法學院）